2025年10月出台的《检察公益诉讼法草案》以立法形式确定了“府检联动”理念。“府检联动”实质是检察机关与行政机关在公共利益保护中形成的协作监督机制，其发展历程折射出我国公益司法保护制度的逐步成熟，从试点中的个案到全面推开后的制度落地，检察公益诉讼步入新时代法治化、规范化发展时期。

2015年，根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），部分地区开始进行行政公益诉讼改革试点。此时虽无“府检联动”的明确概念，但实践中已出现协作雏形，检察机关在调查取证、线索摸排中需依赖行政机关的支持，行政机关也通过检察建议修正执法漏洞，这一阶段的联动呈现个案化特征。

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（下称《决定》），明确将检察机关提起公益诉讼写入两部法律，检察机关可以通过提出诉前检察建议督促行政机关依法履行职责，增强了行政机关依法行政的主动性和积极性，有效督促行政机关依法行政、严格执法，协作机制从自发走向规范。

2025年10月出台的《检察公益诉讼法草案》，在不同章节中以立法形式系统性确立了检察公益诉讼中的府检联动机制，实现了我国公益保护中府检协作机制从实践经验向法律规范的重大进步。

（一）联动基本原则的立法确认

首先，是“保护优先、注重预防”原则，该原则强调联动工作需以公共利益保护为根本目标，强化事前预防与风险防控，改变以往“事后追责”为主的监督模式。

其次，是“不干预行政机关依法履职”原则，该原则强调了检察机关进行监督的权责边界，明确其不得替代行政机关作出实体性行政决定。该两项原则为府检联动机制设定了基本遵循，保障了检察监督的有效性和权力的行使。

（二）审前协作程序的刚性规范

《草案》构建了“检察意见—行政作为—公益诉讼”的府检联动程序。一方面，要求检察机关在提起行政公益诉讼前，必须向相关行政机关发出检察意见，就国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实及整改期限等内容进行沟通；另一方面，赋予行政机关整改主导权，规定行政机关在收到检察意见后，若在合理期限内完成全面整改并消除公益损害，检察机关可终结案件；若行政机关不纠正违法行为，且国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态的，则通过诉讼进行救济。这一程序的落地实现了“监督”与“协作”的平衡，既给予行政机关自我纠错的空间，又通过司法程序形成有效兜底。

（三）健全配套机制推动多元化协同共治

《草案》虽未细化具体协作流程，但搭建了府检联动的基本框架，同时还通过对个案的联动整治，推动多元主体进行源头治理、系统治理，实现长效常治。具体规定了在审判程序和执行程序中人民法院、人民检察院的有关职责，推动人民法院和人民检察院等司法机关与行政机关在多方面实现更强有力的协同联动效能，包括在信息共享、调查取证、整改监督等方面。

府检联动虽然标志着立法的进步，但其背后的深层矛盾和在新时期面对的实践挑战仍然不容忽视。结合当前公益诉讼实践及地方探索经验，其在落地实施中仍面临三大突出挑战，需警惕“制度空转”风险。

（一）权责边界模糊导致协作失衡风险

《草案》虽确立“不干预行政履职”原则，但未明确联动中的具体权责划分，实践中易引发如下问题。一是行政机关“消极履职”倾向，部分行政机关将检察意见视为“免责依据”，对本应主动履行的执法职责消极懈怠，等待检察机关监督倒逼，导致公益保护错失最佳时机。二是检察机关或存在监督越位情形，在生态环境、文物保护等公益案件中，少数检察机关坚持过程与结果并重的审查原则，违背“不为诉而诉”的立法初衷。如，在某县人民检察院诉县文化体育广播电视和旅游局不履行文物保护行政管理职责行政公益诉讼案中，该县文旅局按照《中华人民共和国文物保护法》及相关规定已按照检察建议要求经营方落实修缮和整改方案，但经营方因其他原因一直未进行修缮。检察机关未能客观正视该过程中第三方因素及事实成因，直接以该行政机关怠于履职提起行政公益诉讼并获得了法院的支持。

（二）衔接机制缺失造成联动不畅难题

《草案》的框架性规定暂难以完全应对实践中的复杂协作需求。首先，缺乏统一协调的信息共享机制，执法监测数据等多分散于行政机关各部门系统；缺乏统一共享平台，检察机关获取关键信息仍需跨部门协调，耗时耗力。其次，程序衔接缺乏明确标准，《草案》未对行政机关整改的期限和标准进行规定，也未明确检察意见的法律效力，导致实践中做法不一。如，个别行政机关以“正在整改”为由长期拖延，检察机关除了直接起诉之外缺乏有效制约手段。

（三）跨域协作与新兴领域适配难题

当前随着科学技术的进步，我国公益损害的跨域化、复杂化形势逐渐加剧。跨地区公益损害案件中，不同地区行政机关与检察机关的执法司法标准不统一，因此在信息传递、调查取证权限等方面存在不同程度的障碍，尤其是在诸如水资源污染、食品侵权等案件中，府检协作明显存在动力不足、效率低下等问题。此外，在人工智能等新兴领域，公益损害的表现形式更为隐蔽、专业性更强，如，大规模个人信息泄露或数据交易等调查取证难度较大，“检察建议+诉讼”协作机制仍面临难以适配情形，需要府检双方进一步建立更具针对性的专业协作机制。

《检察公益诉讼法（草案）》将“府检联动”理念予以法定化，标志着我国公益司法保护制度建设迈出关键一步。然而法律的生命在于施行，《草案》确立的制度框架仍有待配套细则加以充实，并通过实践探索不断优化，着力解决权责划分、程序衔接、配套保障等方面存在的深层次问题。以草案出台为新起点，进一步厘清府检双方的职责权限，细化协作程序，完善考核问责机制，推动联动工作从“有形协作”向“有效协同”深化，真正构建起“行政机关依法履职、检察机关依法监督、社会公众有序参与”的公益保护协同格局，即《草案》的立法初衷，也是法治化进程的现实需求。